2. Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken

Ongeveer 60% van de thans vergunningplichtige bouwwerken is na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen bouwbesluittoetsvrij. De bouwplannen blijven vergunningplichtig, maar er vindt door het bevoegd gezag geen preventieve toetsing aan het Bouwbesluit 2012 plaats. De categorie bouwbesluittoetsvrije bouwwerken bestaat naast de geldende categorie omgevingsvergunningvrije bouwwerken. Bij laatstgenoemde categorie toetst het bevoegd gezag niet preventief aan het Bouwbesluit 2012, omdat geen vergunningplicht geldt.

Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen voorziet in een nieuw artikel 5.13c Besluit omgevingsrecht (Bor). De bepaling wijst de categorie bouwbesluittoetsvrije bouwwerken aan. Deze bepaling luidt als volgt:

“Als categorie bouwwerken als bedoeld in artikel 2.10, derde lid, onder b, van de wet wordt aangewezen, voor zover gebouwd op, aan of bij een bestaand bouwwerk: a. het bouwen van een op de grond staand bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het besluit omgevingsrecht, voor zover niet hoger dan 5 meter; b. een dakkapel; c. een dakraam, daklicht, lichtstraat of soortgelijke daglichtvoorziening in een dak; d. een kozijn, kozijninvulling of gevelpaneel; e. een zonwering, rolhek, luik of rolluik aan of in een gebouw; f. gewoon onderhoud van een bouwwerk; g. een andere verandering van een bouwwerk, mits geen verandering van de draagconstructie of van de brandcompartimentering of (beschermde) subbrandcompartimentering; h. tuinmeubilair; i. een collector voor warmteopwekking of een paneel voor elektriciteitsopwekking; j. een sport- of speeltoestel voor uitsluitend particulier gebruik, mits uitsluitend functionerend met behulp van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens; k. een erf- of perceelafscheiding; l. een vlaggenmast.”

Een aandachtspunt is dat de aanhef van artikel 5.13c Bor het heeft over het bouwen ‘op, aan of bij een bestaand bouwwerk’. Geen reden bestaat waarom alleen bouwbesluittoetsvrij kan worden gebouwd bij een reeds bestaand bouwwerk. De gedachte bij de geldende artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor is dat gelijktijdig met de bouw van het vergunningplichtige bouwwerk de omgevingsvergunningvrije bouwdelen kunnen worden gerealiseerd. Het zou onwenselijk zijn als alleen bij een bestaand bouwwerk bouwbesluittoetsvrije bouwdelen kunnen worden gerealiseerd.

Aangezien geen preventieve toetsing aan het Bouwbesluit 2012 plaatsvindt, zou dat tot gevolg moeten hebben dat de vergunningaanvrager geen bouwtechnische gegevens bij de vergunningaanvraag hoeft in te dienen. Ook hoeft geen risicobeoordeling te worden ingediend, omdat bouwbesluittoetsvrije bouwwerken niet onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen.

3. Vergunningverlening in het stelsel van kwaliteitsborging

3.1 Algemeen

Als een categorie bouwwerken is onderworpen aan een kwaliteitsborgingsinstrument, dan geldt het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. Artikel 2.10 lid 3, aanhef en onder a, en lid 4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, nieuw) luidt:

“3. Het eerste lid, onder a, is niet van toepassing op: a. de categorieën bouwwerken ten aanzien waarvan het bouwen krachtens artikel 7ab van de Woningwet wordt onderworpen aan een instrument voor kwaliteitsborging; (…) 4. In de gevallen, bedoeld in het derde lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd, indien uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden niet blijkt dat wordt voldaan aan de in artikel 7ab, derde lid, van de Woningwet gestelde eisen.”

De vergunningaanvrager beoordeelt of zijn bouwplan is onderworpen aan het stelsel van kwaliteitsborging. Hij onderzoekt tot welke gevolgklasse zijn bouwplan behoort. Als zijn bouwplan is onderworpen aan het nieuwe stelsel, dan kiest hij een kwaliteitsborgingsinstrument, dat is toegelaten voor die gevolgklasse. Ook kiest hij een kwaliteitsborger die gerechtigd is het instrument toe te passen. De kwaliteitsborger houdt tijdens de bouw toezicht. Zijn belangrijkste rol is om een positieve verklaring af te geven als naar zijn mening het gerealiseerde bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 voldoet. Zonder die verklaring mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen. De vergunningaanvrager dient gebruik te maken van het door de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw bij te houden openbare register van toegelaten instrumenten en kwaliteitsborgers. De regering verwacht dat de vergunningaanvrager de keuze van het instrument in goed overleg met de beoogde aannemer en de beoogde kwaliteitsborger doet. Vervolgens dient hij een vergunningaanvraag in bij het bevoegd gezag. Daaruit moet blijken dat hij gebruik maakt van een toegelaten instrument en een bijbehorende kwaliteitsborger.

Het bevoegd gezag toetst niet meer preventief of het bouwplan aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Ook het bevoegd gezag raadpleegt het openbare register. Hij controleert of het door de vergunningaanvrager gekozen instrument daadwerkelijk is toegelaten voor de betreffende gevolgklasse en of de kwaliteitsborger toestemming van de instrumentaanbieder heeft om te werken met dat instrument (artikel 7ab lid 3 Woningwet; Wonw). Als daaraan is voldaan, is er in zoverre geen weigeringsgrond. Nu het bevoegd gezag het bouwplan niet meer preventief toetst aan de bouwtechnische voorschriften, zou dat gevolgen moeten hebben voor de bouwleges.

Aangezien het bevoegd gezag niet preventief toetst aan de bouwtechnische gegevens, zou dat voorts tot gevolg moeten hebben dat de vergunningaanvrager – afgezien van de risicobeoordeling – geen bouwtechnische gegevens bij de vergunningaanvraag hoeft in te dienen. Zo hoeven dan geen constructieberekeningen en constructietekeningen meer te worden ingediend. Dit zou betekenen, dat artikel 2.2 en volgende van de Regeling omgevingsrecht (Mor) kunnen vervallen. Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen voorziet vooralsnog niet in het vervallen van die bepalingen.

3.2 Risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag

Dat strijdigheid met het Bouwbesluit 2012 geen weigeringsgrond meer is, doet er niet aan af dat het bevoegd gezag zich door een aangenomen amendement onbedoeld toch met de bouwkwaliteit kan bezighouden bij de vergunningverlening. Ingevolge artikel 2.8 lid 2 Wabo (nieuw) moet bij de vergunningaanvraag voor een bouwactiviteit die onder het stelsel van kwaliteitsborging valt, ‘een risicobeoordeling’ aan het bevoegd gezag worden verstrekt. In de toelichting bij het amendement staat dat de aanvraag om omgevingsvergunning niet in behandeling kan worden genomen als de risicobeoordeling ontbreekt.

Volgens de toelichting kan het bevoegd gezag na bestudering van de risicobeoordeling aan de vergunninghouder een aanwijzing geven dat voor de beheersing van bepaalde risico’s kwaliteitsborgers met specifieke kennis ingezet dienen te worden en/of te bepalen dat in het opleverdossier op die onderdelen specifiek verantwoording moet worden afgelegd.

Bij dit amendement zijn er meerdere aandachtspunten. Het is volgens de regering mogelijk om na vergunningverlening aan het bevoegd gezag te melden welke kwaliteitsborger is ingeschakeld. Dit moet uiterlijk zijn gebeurd op het moment van de start van de bouw, aldus de regering. Het is echter de vraag of het wetsvoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wel toelaat dat de vergunningaanvrager – op aanwijzing van het bevoegd gezag – eerst na vergunningverlening een kwaliteitsborger kiest. In artikel 2.10 lid 4 Wabo staat dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning weigert, indien uit de aanvraag niet blijkt dat wordt voldaan aan de in artikel 7ab lid 3 Wonw gestelde eisen. In artikel 7ab lid 3 Wonw staat dat een kwaliteitsborger een door de toelatingsorganisatie tot het stelsel van kwaliteitsborging toegelaten instrument toepast. Deze bepalingen kunnen zo worden gelezen dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning moet weigeren als ten tijde van de beslissing op de aanvraag niet bekend is wie de kwaliteitsborger wordt. In artikel 7ab lid 3 Wonw staat niet slechts dat een toegelaten instrument moet worden toegepast. Daarin staat ook dat een kwaliteitsborger dat instrument moet toepassen. Voorts hoeft het inspectieplan32 van de kwaliteitsborger ten tijde van de vergunningverlening nog niet gereed te zijn, waardoor dat plan niet als ‘risicobeoordeling’ bij de vergunningaanvraag kan dienen. Dat leidt tot een onnodige dubbeling van werk. Ook bestaat het risico dat het bevoegd gezag zich inhoudelijk met de wijze van kwaliteitsborging gaat bemoeien. Het is daarnaast maar de vraag of een vergunningaanvraag niet in behandeling kan worden genomen zonder de vereiste risicobeoordeling, zoals in de toelichting bij het amendement staat.

Het is goed denkbaar dat de risicobeoordeling in het definitieve Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is uitgewerkt. Uit dat definitieve besluit kan dan mogelijk ook volgen dat de kwaliteitsborger reeds ten tijde van de vergunningaanvraag bekend moet zijn, als hij die risicobeoordeling opstelt.

3.3 Wel een preventieve toetsing door de kwaliteitsborger

Het bevoegd gezag toetst een bouwplan dat is onderworpen aan het stelsel van kwaliteitsborging niet preventief aan het Bouwbesluit 2012. De kwaliteitsborger toetst echter wel een bouwplan – voor aanvang van de bouwwerkzaamheden – aan het Bouwbesluit 2012, zoals hierna is uiteengezet.

Artikel 1.37 lid 1 Bouwbesluit 2012 (nieuw) bepaalt dat een kwaliteitsborgingsinstrument beschrijft dat de kwaliteitsborger voor aanvang van de bouwwerkzaamheden een inspectieplan vaststelt, dat is gebaseerd op de risico’s van het bouwproject. De regering merkt op dat het voor de hand ligt dat in het (ontwerp)proces een risicoanalyse wordt uitgevoerd en een inspectieplan wordt opgesteld, zodat eventuele ontwerpfouten vroegtijdig worden ontdekt. In lid 2 staat wat in ieder geval in het inspectieplan wordt beschreven.

Uit de aanhef van lid 2 van artikel 1.37 Bouwbesluit 2012 volgt dat de kwaliteitsborger ‘het ontwerp van het bouwplan’ beoordeelt op conformiteit met de technische bouwvoorschriften. Voorts bepaalt onderdeel d van lid 2 dat het inspectieplan de wijze beschrijft waarop wordt voorzien in een beoordeling van de samenhang tussen ‘de verschillende onderdelen van het bouwplan’.

Het duidelijkst komt in onderdeel f van lid 2 tot uitdrukking dat de kwaliteitsborger het bouwplan beoordeelt. De kwaliteitsborger schrijft namelijk in het inspectieplan voor welke wijzigingen in het bouwplan dienen te worden aangebracht voordat met de bouwwerkzaamheden kan worden begonnen. De regering merkt op dat de mogelijkheid van de kwaliteitsborger om aan te geven welke wijzigingen in het bouwplan dienen te worden aangebracht met name van belang is voor de constructie en onderdelen die niet tijdens de bouw kunnen worden aangepast. Voorbeelden zijn onduidelijkheden of fouten in berekeningen met betrekking tot de constructie of de fundering.

In het eerste deel van dit tweeluik is reeds voorspeld, dat mogelijk het inspectieplan in de definitieve versie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zal vervallen vanwege de invoering van de risicobeoordeling. Er is sprake van een dubbeling als er zowel een risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag wordt verstrekt als door de kwaliteitsborger een inspectieplan wordt opgesteld. Als de risicobeoordeling in het definitieve Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen wordt geregeld, doet de vraag zich voor of daarin ook tot uitdrukking komt dat de kwaliteitsborger – als opsteller van de risicobeoordeling – preventief het bouwplan aan het Bouwbesluit 2012 toetst. Dat ligt voor de hand, nu de kwaliteitsborger in de risicobeoordeling zou moeten beoordelen hoe groot het risico is dat het gerealiseerde bouwwerk niet aan de nieuwbouwvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 voldoet. Dat doet hij op basis van het bouwplan.

3.4 Het risico van een papieren controle door de kwaliteitsborger

Het stelsel van kwaliteitsborging is uitdrukkelijk bedoeld om de papieren toets van het bouwplan aan het Bouwbesluit 2012 te verlaten. In de plaats daarvan is het de bedoeling dat de kwaliteitsborger het gerealiseerde bouwwerk toetst aan de nieuwbouwvoorschriften uit dat besluit. Zoals hieronder is aangegeven, is het echter de vraag of de papieren toetsing daadwerkelijk in het nieuwe stelsel wordt verlaten.

Nieman stelt dat niet alle kwaliteitscontroles door de kwaliteitsborger zelf hoeven te worden verricht. De aannemer kan op basis van zijn kwaliteitsmanagementsysteem zijn eigen kwaliteitscontroles uitvoeren. Daartoe kan de aannemer met checklists werken. De kwaliteitsborger kan die checklists van de aannemer controleren. Dit is goedkoper, omdat de kwaliteitsborger dan minder werkzaamheden hoeft te verrichten, aldus Nieman. Deze uitleg van Nieman ligt in lijn met artikel 1.37 lid 2, aanhef en onderdeel j, Bouwbesluit 2012. Het inspectieplan beschrijft op welke bouwwerkzaamheden de beoordeling van de kwaliteitsborger ten minste is gericht en ten aanzien van welke bouwwerkzaamheden de kwaliteitsborger rekening houdt met andere kwaliteitsborgingssystemen (van de opdrachtgever of de aannemer). Let wel, het is voorstelbaar dat – in plaats van in het inspectieplan – in de uitwerking van de risicobeoordeling in het definitieve Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen wordt voorgeschreven op welke bouwwerkzaamheden de beoordeling van de kwaliteitsborger ten minste moet zijn gericht.

Als de kwaliteitsborger slechts de checklists van de aannemer controleert en niet het feitelijk gerealiseerde bouwwerk, dan is slechts sprake van een papieren controlesysteem. Een waarschuwing voor een papieren controlesysteem is gegeven in het Fyra-rapport van de parlementaire enquêtecommissie. Bij een papieren systeemtoezicht is de kans op schijnveiligheid groot, aldus Outhuijse. Het gerealiseerde bouwwerk hoeft niet overeen te komen met het beeld dat daarvan wordt geschetst in het papierwerk van de aannemer. De bedoeling van het wetsvoorstel is nu juist dat het gerealiseerde bouwwerk aan het Bouwbesluit 2012 voldoet, opdat de bouwkwaliteit hoger is.

Het is belangrijk, dat de kwaliteitsborger in ieder geval het voltooide bouwwerk zelf beoordeelt. Anders is slechts sprake van een slager (de aannemer) die zijn eigen vlees keurt, met een indirecte papieren controle door de kwaliteitsborger.

Het is voorstelbaar dat bij complexere bouwwerken de kwaliteitsborger de belangrijke bouwwerkzaamheden moet controleren. Daarbij kan worden gedacht aan de stort van de fundering. In artikel 1.37 lid 2, aanhef en onderdeel j, Bouwbesluit 2012 staat dat het inspectieplan moet voorschrijven op welke bouwwerkzaamheden de beoordeling van de kwaliteitsborger in ieder geval ziet. Ten onrechte is niet bepaald dat de kwaliteitsborger sowieso het gerealiseerde bouwwerk zelf moet beoordelen. Lid 3 van artikel 1.37 Bouwbesluit 2012 bepaalt dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gesteld. Volgens de nota van toelichting biedt lid 3 de grondslag bij ministeriële regeling te regelen welke onderdelen van een bouwwerk de kwaliteitsborger in ieder geval dient te controleren. Het gaat om kritische onderdelen zoals de fundering, constructies, luchtdichtheid (en energiezuinigheid), aldus de regering.

Terecht stelt de regering zich op het standpunt dat de fundering en de constructie kritische onderdelen zijn die de kwaliteitsborger zelf moet beoordelen. Dat geldt echter in mindere mate voor de luchtdichtheid en energiezuinigheid. Naast constructieve veiligheid is eerder brandveiligheid een kritisch onderdeel.

3.5 Integrale beoordeling van het gehele bouwwerk door de kwaliteitsborger?

Het is de bedoeling dat de kwaliteitsborger een integrale beoordeling van het gehele bouwwerk, inclusief de vergunningvrije delen, verricht. Dit betekent vermoedelijk ook dat de kwaliteitsborger de bouwbesluittoetsvrije onderdelen dient te beoordelen. Dit is begrijpelijk. Een omgevingsvergunningvrije of bouwbesluittoetsvrije dakkapel heeft immers invloed op de EPC van het gehele bouwwerk. Ook zal de dakconstructie en zullen de onderliggende bouwdelen voldoende sterk moeten zijn om die dakkapel te dragen. Formeel dient de kwaliteitsborger echter op grond van artikel 2.10 lid 3, aanhef en onder a, en lid 4 Wabo, gelezen in verbinding met artikel 7ab lid 3 Wonw, alleen de categorieën bouwwerken die zijn onderworpen aan een instrument te beoordelen. De omgevingsvergunningvrije en bouwbesluittoetsvrije delen zijn niet onderworpen aan het stelsel van kwaliteitsborging.

Een vergelijkbare situatie doet zich thans voor bij de ‘krijtstreepmethode’. Het is toegestaan, dat gelijktijdig met de bouw van een vergunningplichtig bouwwerk omgevingsvergunningvrije delen op grond van de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor te bouwen. Maar de toetsing aan een EPC-berekening van het papieren bouwplan zou zinledig zijn, als het bevoegd gezag de omgevingsvergunningvrije delen buiten beschouwing laat. Het is daarom niet bezwaarlijk als de kwaliteitsborger bij zijn beoordeling de omgevingsvergunningvrije en bouwbesluittoetsvrije delen meeneemt. Het gaat erom dat het bouwwerk aan het Bouwbesluit 2012 voldoet.

3.6 Gevolgklasse 1

De bouwwerken die zullen worden onderworpen aan het stelsel van kwaliteitsborging, zijn ingedeeld in drie gevolgklassen met oplopende persoonlijke gevolgen bij falen. Het stelsel van kwaliteitsborging zal als eerste gelden voor bouwwerken uit gevolgklasse 1 en daarna voor gevolgklassen 2 en 3.

Artikel 1.34 Bouwbesluit 2012 (nieuw) bepaalt dat als categorieën bouwwerken die zijn onderworpen aan een instrument, worden aangewezen de bouwwerken die a. vallen onder gevolgklasse 1; b. niet omgevingsvergunningvrij zijn; en c. niet bouwbesluittoetsvrij zijn. In artikel 1.35 Bouwbesluit 2012 (nieuw) zijn de bouwwerken aangewezen die onder gevolgklasse 1 vallen:

“1. Voor de toepassing van het bij of krachtens het bepaalde in deze paragraaf, valt een te bouwen bouwwerk onder gevolgklasse 1, indien: a. het een bouwwerk betreft dat uitsluitend ten dienste staat van een gebruiksfunctie als bedoeld in het tweede lid; b. voor het in gebruik nemen of gebruiken van het bouwwerk geen gebruiksmelding als bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, of een vergunning voor brandveilig gebruik vereist is; c. voor het bouwwerk geen toepassing wordt gegeven aan artikel 1.3 in verband met een in hoofdstuk 2 uit het oogpunt van brandveiligheid of constructieve veiligheid gegeven voorschrift of in verband met een in hoofdstuk 6 uit het oogpunt van constructieve veiligheid gegeven voorschrift; en d. voor het in werking hebben van de inrichting waartoe het bouwwerk behoort geen vergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. 2. De gebruiksfunctie, bedoeld in het eerste lid, onder a, is: a. een niet in een woongebouw gelegen grondgebonden woonfunctie, niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur, en nevenfuncties daarvan; b. een industriefunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk uit niet meer dan twee bouwlagen bestaat en de nevenfuncties bestemd zijn voor ten hoogste 10 personen; of c. een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter en dat, voor zover het een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele voorziening betreft, bestemd is voor langzaam verkeer. 3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op bouwwerken die geheel of gedeeltelijk vernieuwd of veranderd of worden vergroot.”

De vergunningaanvrager kan een leek zijn. Hij moet zelf kunnen bepalen of voor zijn bouwplan het nieuwe stelsel geldt. Als zijn bouwplan valt onder het nieuwe stelsel, dan zal hij een toegelaten kwaliteitsborgingsinstrument en bijbehorende kwaliteitsborger moeten kiezen. Ook voor het bevoegd gezag moet duidelijk zijn of het stelsel van kwaliteitsborging geldt. De regering heeft in de memorie van toelichting erkend dat de vergunningaanvrager en het bevoegd gezag eenvoudig moeten kunnen bepalen tot welke gevolgklasse een bouwwerk behoort. De criteria om te bepalen of een bouwwerk tot gevolgklasse 1 behoort, zijn echter dermate ingewikkeld dat kan worden afgevraagd of de vergunningaanvrager en het bevoegd gezag relatief eenvoudig kunnen vaststellen of een bouwwerk tot die gevolgklasse behoort. Zo zorgen de aanvullende eisen uit het oogpunt van brandveiligheid (geen gebruiksmelding vereist en niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur enzovoorts) voor de nodige onduidelijkheid. De lijst met bouwwerken uit gevolgklasse 1 is ten onrechte multi-interpretabel.

Vooralsnog zal het Bouwbesluit 2012 alleen gevolgklasse 1 definiëren. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is uiteengezet hoe de globale verdeling van bouwwerken over de gevolgklassen 1 tot en met 3 zal worden.

Afhankelijk van de uitkomsten van de evaluatie van de inwerkingtreding van het stelsel van kwaliteitsborging voor gevolgklasse 1 bekijkt de regering hoe en wanneer het stelsel voor de gevolgklassen 2 en 3 – al dan niet gelijktijdig – in werking kan treden. Met andere woorden, stapsgewijs onderwerpt de regering eerst de bouwwerken uit gevolgklasse 1 aan het nieuwe stelsel en vervolgens de bouwwerken uit gevolgklassen 2 en 3. De regering heeft nog niet de criteria bepaald op grond waarvan zij zal beoordelen of het nieuwe stelsel voor de gevolgklassen 2 en 3 dient te worden ingevoerd. D66 heeft tijdens de eerste termijn van de plenaire behandeling van het wetsvoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in de Tweede Kamer minister Blok gevraagd naar de criteria voor de evaluatie. Minister Blok wijst erop dat hij in de evaluatie de hoogte van de bouwleges en de administratieve lasten wil meenemen.

In die criteria dient in ieder geval ook te worden meegenomen of de invoering van het stelsel voor gevolgklasse 1 heeft geleid tot een verhoogde bouwkwaliteit. Het doel van dit nieuwe stelsel is immers om de bouwkwaliteit te verhogen.

4. Conclusie

Voor bouwbesluittoetsvrije bouwwerken en bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen, geldt een vergunningplicht. Beide categorieën bouwwerken toetst het bevoegd gezag bij vergunningverlening aan de bouwverordening, het planologische regime en redelijke eisen van welstand. In zoverre is er geen wijziging ten aanzien van het geldende stelsel van vergunningverlening. Het bevoegd gezag toetst het bouwbesluittoetsvrije bouwplan op grond van artikel 2.10 lid 3, aanhef en onder b, Wabo bij vergunningverlening echter niet preventief aan het Bouwbesluit 2012. Het bevoegd gezag toetst bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen, ook niet meer preventief aan het Bouwbesluit 2012. Dat blijkt uit lid 3, aanhef en onder a. Uit lid 4 volgt dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor laatstgenoemde bouwwerken weigert indien uit de aanvraag niet blijkt dat de vergunningaanvrager heeft gekozen voor een toegelaten kwaliteitsborgingsinstrument en bijbehorende kwaliteitsborger.

De vereiste risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag is bij amendement in het wetsvoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen opgenomen. In de toelichting bij het amendement staat dat het bevoegd gezag een vergunningaanvraag niet zonder risicobeoordeling in behandeling kan nemen. Het gaat echter niet om een weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning. Deze risicobeoordeling is bedoeld om het bevoegd gezag de vereiste informatie te geven om tijdens de bouw de nieuwbouwvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 te handhaven. Volgens de toelichting kan het bevoegd gezag de vergunninghouder een aanwijzing geven een bepaalde kwaliteitsborger in te zetten. Uit de jurisprudentie volgt echter dat naar geldend recht het bevoegd gezag een discretionaire bevoegdheid heeft om een gebrekkige vergunningaanvraag al dan niet in behandeling te nemen. Bovendien is verdedigbaar dat (onbedoeld) uit het samenspel van artikel 2.10 lid 4 Wabo, gelezen in verbinding met artikel 7ab lid 3 Wonw, volgt dat de kwaliteitsborger reeds in de vergunningaanvraag moet worden vermeld. Het belangrijkste kritiekpunt op dit amendement is echter dat het risico bestaat dat het bevoegd gezag de risicobeoordeling gebruikt om het bouwplan preventief aan het Bouwbesluit 2012 te toetsen. Weliswaar kan het bevoegd gezag niet op grond van de risicobeoordeling de omgevingsvergunning weigeren, maar het bevoegd gezag kan zich wel onbedoeld met de kwaliteitsborging bemoeien. Zo staat in de toelichting dat het bevoegd gezag een aanwijzing kan geven om een kwaliteitsborger te kiezen.

Op dit moment is onduidelijk wat de precieze inhoud van de risicobeoordeling zal zijn. Daarom kan thans geen inschatting worden gemaakt hoe groot de kans is dat het bevoegd gezag alsnog het bouwplan preventief aan het Bouwbesluit 2012 zal toetsen.

De kwaliteitsborger beoordeelt niet alleen het gerealiseerde bouwwerk, maar toetst ook het bouwplan voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden aan het Bouwbesluit 2012. Uit artikel 1.37 lid 2, aanhef en onderdeel f, Bouwbesluit 2012 volgt dat de kwaliteitsborger in zijn inspectieplan voorschrijft welke wijzigingen in het bouwplan dienen te worden aangebracht voordat met de bouwwerkzaamheden kan worden begonnen. Zijn belangrijkste rol blijft echter dat hij een positieve verklaring afgeeft als naar zijn mening het gerealiseerde bouwwerk aan het Bouwbesluit 2012 voldoet. Artikel 1.37 lid 2, aanhef en onderdeel j, Bouwbesluit 2012 maakt het mogelijk dat de kwaliteitsborger daartoe grotendeels slechts de papieren checklists van de aannemer controleert. Bij een papieren systeemtoezicht bestaat de kans op schijnveiligheid.

Het is denkbaar dat in het definitieve Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen het inspectieplan vervalt en in de plaats daarvan in dat besluit de risicobeoordeling is uitgewerkt. Dit roept de vraag op of in die uitwerking van de risicobeoordeling ook tot uitdrukking zal komen dat de kwaliteitsborger daarin voorschrijft welke wijzigingen in het bouwplan dienen te worden aangebracht voordat met de bouwwerkzaamheden kan worden begonnen. Dat zou in zoverre onlogisch zijn, omdat de risicobeoordeling onderdeel uitmaakt van de vergunningaanvraag. Als ten tijde van de vergunningaanvraag bekend is dat het bouwplan nog aangepast moet worden, dan zou de vergunningaanvrager een ander bouwplan bij zijn aanvraag moeten indienen. Indien de kwaliteitsborger de risicobeoordeling opstelt, wordt in de vergunningaanvraag bekendgemaakt wie de kwaliteitsborger is. De risicobeoordeling maakt immers onderdeel uit van de vergunningaanvraag.

De regering wil dat de kwaliteitsborger een integrale beoordeling van het gehele bouwwerk, inclusief de vergunningvrije delen, verricht. Hoewel de vergunningvrije en bouwbesluittoetsvrije delen invloed kunnen hebben op bijvoorbeeld de EPC van het gehele bouwwerk, vallen deze niet onder het stelsel van kwaliteitsborging. De kwaliteitsborger mag formeel gezien de vergunningvrije en bouwbesluittoetsvrije delen niet meenemen in zijn beoordeling. Voorts is ten onrechte in artikel 5.13c Bor bepaald dat een bouwbesluittoetsvrij bouwdeel slechts bij een ‘bestaand’ bouwwerk kan worden gebouwd. Niet valt in te zien waarom bouwbesluittoetsvrije bouwdelen niet tegelijkertijd met het bouwwerk kunnen worden gerealiseerd, zoals thans ook geldt voor omgevingsvergunningvrije bouwdelen.

Als eerste zullen de bouwwerken uit gevolgklasse 1 onder het stelsel van kwaliteitsborging worden gebracht. De criteria om te bepalen of een bouwwerk tot gevolgklasse 1 behoort, zijn dermate ingewikkeld dat kan worden afgevraagd of de vergunningaanvrager en het bevoegd gezag relatief eenvoudig kunnen vaststellen of een bouwwerk tot die gevolgklasse behoort. De lijst met bouwwerken uit gevolgklasse 1 is ten onrechte multi-interpretabel. Aan de hand van een evaluatie zal worden bepaald of ook de risicovollere bouwwerken uit gevolgklassen 2 en 3 onder het stelsel van kwaliteitsborging worden gebracht. Bij die evaluatie wil de regering de hoogte van de bouwleges en de administratieve lasten meenemen. Aangezien het stelsel van kwaliteitsborging is bedoeld om de bouwkwaliteit te verhogen, zal in die evaluatie in ieder geval ook moeten worden meegenomen of de invoering van het stelsel voor gevolgklasse 1 heeft geleid tot een hogere bouwkwaliteit.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Dit artikel is afgerond op 16 maart 2017.